Katasztrófavédelmi jog és igazgatás

A hivatásos katasztrófavédelmi szerv feladatrendszere három szakterületre tagolódik: tűzvédelem, polgári védelem, iparbiztonság.

1. Tűzvédelem

Célja, hogy jogszabályok és szabványok segítségével, a tűzvédelmi szabályok betartásával és betartatásával védje az állampolgárokat (a tűzoltás hatékonysága és az állomány alapvető biztonsága mellett). Fő feladatai:

• Tűzmegelőzés: hatósági és szakhatósági tevékenység, piacfelügyelet, tájékoztatás, ügyfélközpontú eljárás.
• Beavatkozás: tűzoltás, baleset- és kárelhárítás, műszaki mentés – gyorsan és hatékonyan, az emberi élet és az anyagi javak védelme érdekében.
• Tűzvizsgálat: precíz, mindenre kiterjedő vizsgálat; a következtetései a megelőzésben és a beavatkozásban egyaránt hasznosulnak.

2. Polgári védelem

Célja a lakosság és az anyagi javak megóvása érdekében végzett tervező, szervező és döntés-előkészítő tevékenység. A Kat. tv. szerinti feladatai:

• a lakosság felkészítése, tájékoztatása, figyelmeztetése, riasztása;
• a polgári védelmi szervezetek létrehozása, felkészítése, anyagi készleteik biztosítása;
• egyéni védőeszközzel való ellátás;
• kimenekítés, kitelepítés, befogadás, visszatelepítés;
• védelmi célú építmények fenntartása;
• kárterület-felmérés, felderítés, mentés, ideiglenes ellátás megszervezése;
• veszélyelhárítási tervezés és szervezés, kockázatelemzés, a települések katasztrófavédelmi besorolásának szakmai szempontrendszere;
• az önkéntes és a köteles polgári védelmi szervezetek megalakítása, felkészítése, műveleti alkalmazása.

3. Iparbiztonság

• a veszélyes üzemek felügyelete (a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezés hatósági rendszere);
• a veszélyes áruk szállításának (VÁSZ) ellenőrzése – közúton ADR, vasúton RID, vízen ADN, légi szállításnál ICAO szabályai szerint;
• a kritikus infrastruktúra (létfontosságú rendszerelemek) védelme;
• nukleárisbaleset-elhárítás.

Az iparbiztonsági hatóság szankcionálási eszköztára 2012-től bővült: katasztrófavédelmi bírságot szabhat ki.

A Kat. tv. (2011. évi CXXVIII. tv.) értelmező rendelkezése szerint a katasztrófavédelem:

„a különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési, szervezési, összehangolási, végrehajtási, irányítási, létesítési, működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják.”

Alapelvei:

• a katasztrófavédelem nemzeti ügy;
• a védekezés egységes irányítása állami feladat, működtetését a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (BM OKF) szolgálja;
• minden állampolgárnak joga, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt és elsajátítsa az irányadó védekezési szabályokat, továbbá joga és kötelezettsége, hogy közreműködjön a katasztrófavédelemben.

A katasztrófavédelem nem csupán az állam kötelezettsége: az állami katasztrófavédelmi szervezeten kívül egyéb állami intézmények, társadalmi és gazdálkodó szervezetek, valamint az állampolgárok is részt vesznek benne – jogszabályi kötelezettség alapján vagy önkéntesen.

A szó görög eredetű: fordulat, pusztulás, megsemmisülés, csapás, megrázó, hirtelen esemény – az emberi élet, az anyagi javak és a természeti értékek pusztulása.

Jogi fogalma a Kat. tv. 3. § 5. pontja szerint:

„a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetve e helyzet kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapot vagy helyzet, amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit, és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli.”

Kapcsolódó fogalmak:

• Katasztrófaveszély: olyan folyamat vagy állapot, amelynek következményeként okszerűen lehet számolni a katasztrófa bekövetkezésének valószínűségével.
• Katasztrófa károsító hatása által érintett terület: az a terület, ahol a természeti vagy civilizációs katasztrófa következményeinek elhárítása (helyreállítás) érdekében kormányzati intézkedés szükséges.
• Kockázat: egy adott területen, adott időtartamon belül vagy meghatározott körülmények között jelentkező egészség-, illetve környezetkárosító hatás valószínűsége.
• Veszély: valamely veszélyes anyag természetes tulajdonsága vagy olyan körülmény, amely káros hatással lehet az emberi egészségre vagy a környezetre.

A katasztrófák eredetük (jellegük), helyük és kiterjedésük, intenzitásuk, valamint időparaméterük alapján csoportosíthatók.

a) Eredet (jelleg) szerint

b) Hely és kiterjedés szerint

• Helyi: egy település vagy üzem, a helyi erők elegendők a felszámoláshoz.
• Térségi: több település, megyei (vármegyei) szintű beavatkozás és irányítás.
• Országos: több megye, központi erőforrások, kormányzati szintű irányítás.
• Nemzetközi: több országra kiterjed, nemzetközi összefogást igényel.

c) Időparaméter (lefolyás) szerint

• Gyors lefolyású: percek, másodpercek alatt következik be, nem előrejelezhető, nem lehet felkészülni rá – pl. robbanás.
• Közepes lefolyású: többé-kevésbé előrejelezhető (napok alatt), fel lehet rá készülni, a lakosság felkészíthető – pl. árvíz.
• Lassú lefolyású: előrejelezhető, a következmények felszámolása hónapokig, évekig tarthat – pl. környezetszennyezés, aszály.

d) Tér- és időkoordináták szerint

• Statikus: helyileg jól körülhatárolható, adott helyen történik a felszámolás, a helyi erők elegendők – pl. lakóházi tűzeset.
• Dinamikus: szakaszosan vagy folyamatosan túlterjed a keletkezési helyén, országos vagy akár nemzetközi összefogás is szükséges a felszámolásához.

Négy csoport:

1. Hidrológiai: árvíz, belvíz, hirtelen áradás (villámárvíz, flash flood).
2. Geológiai: földrengés, földcsuszamlás.
3. Meteorológiai: szélviharok, heves zivatar, tornádó, aszály, szélsőséges hőmérsékleti értékek (nagy hideg, hőhullám), extrém csapadék, hófúvás.
4. Biológiai: kártevők elszaporodása, járványok, túlnépesedés.

A természeti katasztrófákat befolyásoló tényezők: a domborzati viszonyok, az éghajlati tényezők és az időjárási viszonyok változása.

Az időjárási anomáliák hatásaik alapján:

• elsődleges hatások: extrém csapadék (tartós esőzés, felhőszakadás, jégeső, havazás, hófúvás), extrém magas/alacsony hőmérséklet, szélvihar, orkán, forgószél;
• másodlagos hatások: ár- és belvíz, sárfolyam, földcsuszamlás, aszály, elsivatagosodás, intenzív tüzek és fokozódó robbanásveszély, a kritikus infrastruktúra sérülése, közüzemi szolgáltatások zavarai, hiányhelyzetek.

A veszélyeztetettséget meghatározó adottságok

• földrajzi elhelyezkedés (Kárpát-medence, zárt medencejelleg);
• a népesség és a települések sűrűsége;
• az ipari és közlekedési szerkezet (tranzitútvonalak, veszélyesáru-szállítás, elektromos, gáz- és olajvezetékek);
• a szomszédos országokban lehetségesen bekövetkező események (határon átterjedő hatások).

Jellemző veszélyeztető tényezők: árvíz – közepes veszélyeztetettség (Duna, Tisza és vízgyűjtőik; az éves teljes vízkészlet 96%-a a szomszédos országokból érkezik; a tapasztalatok szerint 2–3 évente közepes, 5–6 évente jelentős, 10–12 évente rendkívüli árvízzel kell számolni), belvíz, villámárvizek, szélsőséges időjárás, földrengés, veszélyes anyagot előállító, felhasználó és tároló üzemek, veszélyesáru-szállítás, járványok, terrorcselekmények, valamint a migráció mint társadalmi kockázat.

Nemzeti Katasztrófakockázat-értékelés (NKKÉ)

Első átfogó értékelés 2014-ben készült, négyévente felülvizsgálják. Az értékelés alapján tizenkét fő kockázati terület különböztethető meg, amelyek természeti, civilizációs és szándékolt kategóriákba sorolhatók:

1. szélsőséges időjárás
2. vizek kártételei
3. földtani kockázatok
4. járványok
5. űridőjárás
6. ipari balesetek
7. közlekedési, szállítmányozási balesetek
8. nukleáris balesetek
9. terrorcselekmények
10. kibertámadás
11. biztonságpolitikai válság
12. energiaellátási válság

Az 1–5. jellemzően természeti, a 6–8. és a 12. civilizációs, a 9–11. pedig szándékolt (illetve részben szándékolt) kockázat.

A hivatásos katasztrófavédelmi szervezetrendszerhez és a szabályozáshoz kapcsolódóan

Nagy katasztrófákhoz kapcsolódóan

• 2010. május–június: borsodi árvíz – kiderült, hogy egységes, egy szerv általi felelősségi és irányítási rendszer szükséges (a polgármesterek felkészültsége önmagában nem elégséges).
• 2010. október 4.: vörösiszap-katasztrófa (Kolontár–Devecser) – alátámasztotta a szabályozás mielőbbi végrehajtását.

A katasztrófavédelmi feladatok három időszakra oszthatók: megelőzés (felkészülés) – védekezés (beavatkozás) – a következmények felszámolása (helyreállítás, újjáépítés).

1. Megelőzés (felkészülés)

Minden olyan tevékenység és előírás alkalmazása, amely a katasztrófát előidéző okot megszünteti vagy minimálisra csökkenti, a károsító hatás valószínűségét a lehető legkisebbre korlátozza. Ez a folyamat legfontosabb része, egyben a védekezés és a beavatkozás alapja. Feladatai:

• veszélyhelyzet-elemzés, kockázatértékelés, hatásvizsgálat;
• tervezés (veszélyelhárítási tervek), a védekezés megtervezése;
• felkészülés, képzés, kiképzés; a lakosság felkészítése (óvodás kortól, iskolai versenyek, a BM OKF „3×3” gyermek- és ifjúságfelkészítési akcióterve; NKE Katasztrófavédelmi Intézet, Katasztrófavédelmi Oktatási Központ, BM OKF Oktatásigazgatási Főosztály és Vizsgaközpont);
• kommunikáció (bel- és külföld), koordináció, információáramlás;
• összehangolt hatósági tevékenység, prognóziskészítés, művelet-elemzés.

Szakterületenként: tűzvédelem – tűzmegelőzés, hatósági és szakhatósági eljárás, piacfelügyelet, tájékoztatás; polgári védelem – lakosságfelkészítés, pv. szervezetek megalakítása és felkészítése, anyagi készletek, veszélyelhárítási tervezés, települések besorolása, riasztórendszer karbantartása; iparbiztonság – veszélyes üzemek engedélyezése és ellenőrzése, veszélyesáru-szállítás ellenőrzése, kritikus infrastruktúra beazonosítása és védelme.

2. Védekezés (beavatkozás)

• az esemény észlelése, értesítés, bejelentés; a bejelentés fogadása, reagálás;
• az elsődleges beavatkozók riasztása;
• élet- és műszaki mentés;
• a kialakult helyzet figyelemmel kísérése, elemzése, értékelése, további feladatok meghatározása, prognóziskészítés;
• lakosságriasztás és tájékoztatás;
• az integrált védelmi rendszer aktivizálása és működtetése, veszélyhelyzeti intézkedések;
• nemzetközi segítségnyújtás kérése, elfogadása.

Szakterületenként: tűzvédelem – tűzoltás, kárelhárítás, műszaki mentés; polgári védelem – riasztás, veszélyhelyzeti tájékoztatás, egyéni védőeszköz-ellátás, elzárkóztatás, kitelepítés, kimenekítés, befogadás; iparbiztonság – a veszélyes anyag kiszabadulásának behatárolása, mentesítés, szakértői támogatás, nukleárisbaleset-elhárítás.

3. A következmények felszámolása (helyreállítás)

• élet- és vagyonmentés;
• kárfelszámolás, kárenyhítés;
• a szükséges rendkívüli intézkedések fenntartása;
• hatósági, szakhatósági tevékenység, jogsegélyszolgálat;
• felelősségvizsgálat (a tűzvédelem oldaláról: tűzvizsgálat);
• helyreállítás, újjáépítés.

A hivatásos katasztrófavédelmi szerv államigazgatási feladatot is ellátó rendvédelmi szerv, amely 2012. január 1-jétől három szinten épül fel. Vezetője a főigazgató, aki irányítja a területi szerveket és felügyeletet gyakorol az önkormányzati tűzoltóságok felett.

Központi szerv – BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (BM OKF)

• önálló költségvetési szerv;
• fő feladata a katasztrófák megelőzése és a katasztrófaelhárítás;
• irányítja a területi és helyi szervek szakmai munkáját, működését (BM OKF SZMSZ).

Területi szervek – vármegyei (fővárosi) katasztrófavédelmi igazgatóságok

• költségvetési szervek; iparbiztonsági, tűzvédelmi és polgári védelmi hatósági, szakhatósági feladatokat látnak el;
• szervezeti egységeik útján végzik a tűzoltást, műszaki mentést, a lakosság védelmét, tájékoztatását, riasztását;
• felügyelik az önkormányzati tűzoltóságokat, ellenőrzik az önkéntes tűzoltó egyesületek (ÖTE) és a létesítményi tűzoltóságok (LTP) tevékenységét;
• együttműködnek a rendvédelmi szervekkel, szakmailag irányítják a közbiztonsági referensek feladatellátását és felkészítését;
• a veszélyhelyzet megelőzése érdekében összehangolják más szervek tevékenységét; kiemelt hatáskörük van a létfontosságú rendszerelemek beazonosításában;
• helyszíni bírságot szabhatnak ki (pl. jégen tartózkodás szabályainak megszegése, közúti közlekedési igazgatási szabályok megsértése, vasúti szabálysértés – veszélyes áru, víziközlekedési szabályok megsértése, a légiközlekedés biztonságát szolgáló szabályok megszegése, vízszennyezés).

Helyi szervek – katasztrófavédelmi kirendeltségek

• a területi szervek alárendeltségében, önálló feladat- és hatáskörrel;
• alárendeltségükben: hivatásos tűzoltó-parancsnokságok (HTP) és katasztrófavédelmi őrsök.

Kapcsolódó, nem hivatásos elemek

Önkormányzati tűzoltóság (köztestület, a HTP-vel kötött együttműködés és szakmai iránymutatás alapján – 48/2011. (XII. 15.) BM rendelet), létesítményi tűzoltóság, önkéntes tűzoltó egyesületek, települési önkéntes mentőcsoportok, vármegyei rendeltetésű speciális mentőcsoportok, területi rendeltetésű polgári védelmi szervezetek, valamint a településeken a közbiztonsági referens.

Közreműködők: a Magyar Honvédség (Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer, HKR), az önkéntes és karitatív mentőszervezetek (Magyar Vöröskereszt, Magyar Máltai Szeretetszolgálat, Baptista és Ökumenikus Szeretetszolgálat), a HUNOR hivatásos nehéz kutató-mentő csapat és a HUSZÁR önkéntes különleges kutató-mentő egység (riasztás belföldön 3, illetve 8 órán belül, külföldön 48 órán belül).

Fogalma

A különleges jogrend az állam életének olyan időszaka, amelynek során – az Alaptörvényben meghatározott feltételek megléte esetén – kivételes hatalom (rendeleti kormányzás) gyakorolható. Ez jelentheti:

• a törvények felfüggeszthetőségét, korlátozhatóságát, hatályon kívül helyezhetőségét (az alapvető emberi jogok kivételével);
• a rendeleti kormányzás bevezethetőségét;
• az operatív intézkedési lehetőséget.

Tehát olyan időszak, amikor az állampolgárok életének, anyagi javainak, valamint az ország szuverenitásának és területi integritásának védelme érdekében a normál jogrendtől eltérő intézkedések hozhatók, rendeleti úton lehet kormányozni, és akár az állampolgári jogokat korlátozó döntéseket is lehet hozni. Kiváltó oka valamilyen rendkívüli, a védelmi erők összefogását igénylő esemény.

Rendeltetése

Hogy a védelmi feladatok végrehajtása érdekében alkotmányos keretek között legyen lehetőség a rendkívüli jogrenden alapuló hatalomgyakorlásra. Ez az állam normál időszaki működésétől való eltérést jelentheti, amely együtt járhat:

• az államigazgatási szervek szervezeti felépítésének, működésének átrendeződésével;
• bizonyos állampolgári jogok korlátozásával;
• a gazdasági folyamatokba való fokozott állami beavatkozással.

Jogszabályi alapjai: az Alaptörvény, a 2021. évi XCIII. törvény (VBÖ) és a 2011. évi CXXVIII. törvény (Kat.).

A módosítás kihirdetése 2020. december 22., hatálybalépése – az Alaptörvény X. módosítása folytán előrehozva – 2022. november 1. (eredetileg 2023. július 1.). Indoka a járványkezelés során megtapasztalt nehézségek és az átfogó, rendszerszintű korszerűsítés igénye, amelyet a biztonsági környezet változása egyébként is indokolttá tett.

Fő változások (11. cikk – alkotmányos reform)

• a korábbi hat esetkör helyett három: hadiállapot, szükségállapot, veszélyhelyzet;
• rugalmasabb, átláthatóbb, a változó biztonsági környezethez jobban alkalmazkodó szabályozás;
• többletgaranciák beépítése a meglévők mellé;
• a fokozatosság elvének érvényesítése;
• mindhárom esetkörben a kivételes hatalom jogosultja a Kormány (a hatalmi centrum egységes; megszűnt a Honvédelmi Tanács mint kivételes hatalmat gyakorló szerv);
• megerősített országgyűlési és köztársasági elnöki kontroll;
• az Országgyűlés akadályoztatása esetén mindhárom esetkörben a köztársasági elnök jogosult az országgyűlési jogkörök gyakorlására.

Változatlanul megmaradt a rendeleti kormányzás lehetősége (egyes törvények alkalmazásának felfüggesztése, törvényi rendelkezésektől való eltérés, egyéb rendkívüli intézkedések) és a meglévő alkotmányos garanciák rendszere.

1. Hadiállapot – az Országgyűlés hirdeti ki az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával; a kivételes hatalmat a Kormány gyakorolja.
2. Szükségállapot – az Országgyűlés hirdeti ki az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával, 30 napra (30 nappal meghosszabbítható); a kivételes hatalmat a Kormány gyakorolja.
3. Veszélyhelyzet – a Kormány hirdeti ki 30 napra, és az Országgyűlés felhatalmazása alapján hosszabbíthatja meg (a felhatalmazáshoz a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges).

A 2022. október 31-ig hatályos hat esetkörből (rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, váratlan támadás, veszélyhelyzet, terrorveszélyhelyzet) tehát három maradt, és a rendkívüli állapot helyébe a hadiállapot lépett.

1. Az Alaptörvény alkalmazása nem függeszthető fel.
2. A különleges jogrendet a kihirdetésére jogosult szerv megszünteti, ha a kihirdetés feltételei már nem állnak fenn.
3. A különleges jogrend idején alkotott rendelet a különleges jogrend megszűnésekor hatályát veszti.
4. Az Alkotmánybíróság működése nem korlátozható.
5. A részletszabályokat sarkalatos törvény határozza meg.
6. Időbeli korlátok: a hadiállapotra nincs időkorlát, a szükségállapot és a veszélyhelyzet időtartama egyaránt 30–30 nap (meghosszabbíthatók).

Változás a korábbi szabályozáshoz képest: 2022. október 31-ig az időbeli korlát a rendeletek időbeli hatályához kötődött (szükségállapot 30, veszélyhelyzet 15 nap), 2022. november 1-jétől viszont maga a különleges jogrendi időszak időtartama korlátozott (30, illetve 30 nap). A rendeletek hatályvesztésének fő szabálya alóli korábbi kivétel – rendkívüli állapot idején, ha az Országgyűlés a Honvédelmi Tanács rendeletének hatályát meghosszabbította – megszűnt.

Ezek a garanciák 2022. október 31-ig nem szerepeltek a szabályozásban:

1. A Kormány köteles minden olyan intézkedést megtenni, amely az Országgyűlés folyamatos működését szavatolja.
2. A Kormány köteles minden olyan intézkedést megtenni, amely az Alkotmánybíróság folyamatos működését szavatolja.
3. A Kormány folyamatos tájékoztatási kötelezettsége az alkotott rendeleteiről – a köztársasági elnök, az Országgyűlés elnöke és az Országgyűlés illetékes állandó bizottsága felé.
4. Országgyűlési kontroll a Kormány rendeletei felett: az Országgyűlés a rendeletet hatályon kívül helyezheti.
5. A hatályon kívül helyezett rendeletet a Kormány azonos tartalommal nem alkothatja meg újra, kivéve, ha azt a körülmények jelentős változása indokolja; ilyenkor az újraalkotott rendeletről és annak indokairól haladéktalanul tájékoztatja a köztársasági elnököt, az Országgyűlés elnökét és az Országgyűlés illetékes állandó bizottságát.

Az Országgyűlés akadályoztatása

Az akadályoztatás tényét az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzóan állapítja meg, ha az Országgyűlés nem ülésezik, és összehívása az idő rövidsége, továbbá a különleges jogrend kihirdetésére okot adó körülmény miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. Ekkor a köztársasági elnök jogosult:

• a hadiállapot kihirdetésére;
• a szükségállapot kihirdetésére és meghosszabbítására;
• a veszélyhelyzet meghosszabbítására a Kormány felhatalmazására.

Az Országgyűlés az akadályoztatás megszűnése utáni első ülésén dönt a köztársasági elnök döntésének indokoltságáról és jogszerűségéről, valamint felülvizsgálja a különleges jogrendben alkalmazott rendkívüli intézkedéseket.

1. Az Országgyűlés és a választások védelme

• Az Országgyűlés nem mondhatja ki feloszlását, és nem oszlatható fel.
• Országgyűlési választást nem lehet kitűzni és nem lehet megtartani; a különleges jogrend megszűnésétől számított 90 napon belül új Országgyűlést kell választani.
• Ha a választást már megtartották, de az új Országgyűlés még nem alakult meg, a köztársasági elnök az alakuló ülést a megszűnéstől számított 30 napon belüli időpontra hívja össze.
• A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a köztársasági elnök összehívhatja.

2. A kihirdetés kezdeményezését követő, de a kihirdetés előtti időszak

• A Kormány rendeletet alkothat a rendkívüli helyzet azonnali kezeléséhez szükséges mértékben;
• folyamatos tájékoztatási kötelezettség a köztársasági elnök, az Országgyűlés elnöke és az Országgyűlés illetékes állandó bizottsága felé;
• az ebben az időszakban alkotott rendeletek hatálya a kihirdetésre vonatkozó országgyűlési döntésig, de legfeljebb 60 napig tart; kihirdetés esetén a hadiállapot, illetve a szükségállapot megszűnéséig;
• a rendeletek felett országgyűlési kontroll áll fenn (hatályon kívül helyezheti); a hatályon kívül helyezett rendeletet a Kormány azonos tartalommal nem alkothatja meg újra – kivéve, ha azt a körülmények jelentős változása indokolja, amiről haladéktalanul tájékoztatást kell adnia.

3. Intézményvédelem

• az Alkotmánybíróság működése nem korlátozható;
• a Kormány köteles minden olyan intézkedést megtenni, amely az Alkotmánybíróság és az Országgyűlés folyamatos működését szavatolja;
• a részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.

Mindkét esetkört az Országgyűlés hirdeti ki az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával, és mindkettőben a Kormány gyakorolja a kivételes hatalmat.

Az Alaptörvény X. módosítása (Magyar Közlöny 84. szám, 2022. május 24.) egyrészt előrehozta a IX. módosítás 11. cikkének hatálybalépését 2023. július 1-jéről 2022. november 1-jére, másrészt kiegészítette a veszélyhelyzet kihirdetésére okot adó események körét.

Az Alaptörvény 51. cikk (1) bekezdése alapján (2022. november 1-jétől) a Kormány veszélyhelyzetet hirdethet ki:

• a szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus,
• háborús helyzet, vagy
• humanitárius katasztrófa, továbbá
• az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos esemény – különösen elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség – esetén, valamint
• ezek következményeinek elhárítása érdekében.

További szabályok

• kihirdetésre a Kormány jogosult, 30 napra (a 30 nap immár magára a különleges jogrendi időszakra vonatkozik, nem a rendeletek időbeli hatályára);
• a Kormány a veszélyhelyzetet az Országgyűlés felhatalmazása alapján meghosszabbíthatja, ha a kihirdetésre okot adó körülmény továbbra is fennáll; a felhatalmazásról az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával dönt;
• a Kormány veszélyhelyzetben rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat;
• a szabályozás nyitott, rugalmasan alkalmazható.

A Védelmi és Biztonsági Hivatal (VBH) a védelmi és biztonsági igazgatás központi szerve; a Miniszterelnöki Kabinetirodát vezető miniszter irányítása alá tartozó központi hivatal (2021. évi XCIII. törvény – VBÖ). Alapvető feladatai:

• a védelmi és biztonsági igazgatási feladatok összehangolása;
• a védelmi és biztonsági tervezés koordinálása;
• nemzeti eseménykezelő központ működtetése;
• az összkormányzati felkészülés koordinációja.

A VBH létrehozásának célja az összkormányzati koordináció megteremtése: az addigi ágazati működés mellett, azt kiegészítve olyan központi szerv jöjjön létre, amely az ágazati elhatárolást felváltó, hatékony együttműködés kereteit biztosítja.

A VBÖ hozta létre a Nemzeti Védelmi és Biztonsági Fórumot is, amely a nem állami szereplőkkel való együttműködés fontosságát jeleníti meg.

A VBÖ 5. § 15. pontja szerint védelmi és biztonsági esemény:

1. törvényben meghatározott ágazati üzemzavar, válsághelyzet vagy különleges jogrendnek nem minősülő veszélyhelyzet, illetve a lakosság ellátását, annak biztonságát vagy folytonosságát érintő súlyos esemény;
2. katasztrófa vagy annak veszélye;
3. az államhatár rendjét és annak megóvását érintő súlyos esemény;
4. a törvényes rendet, a közrendet és a közbiztonságot súlyosan fenyegető esemény;
5. az államműködés folytonosságát sértő vagy veszélyeztető súlyos esemény;
6. Magyarországot jelentősen érintő katonai fenyegetés;
7. szövetségesi kötelezettség teljesítésére okot adó esemény; vagy
8. terrortámadás bekövetkezése, illetve annak jelentős veszélye.

A VBÖ 5. § 18. pontja szerint védelmi és biztonsági szervezetek:

1. a Honvédség;
2. a rendvédelmi szervek;
3. a nemzetbiztonsági szolgálatok;
4. az Országgyűlési Őrség.

A Kat. 3. § 11. pontja (értelmező rendelkezések) szerint kiterjedt káresemény:

„olyan védelmi és biztonsági esemény, amelynek kezelése során elengedhetetlen az élet- és vagyonbiztonság megóvása érdekében a katasztrófavédelem, mint elsődleges beavatkozó irányításával az eseménykezelésben érintett szervezetek azonnali, összehangolt reagálása a védelmi és biztonsági igazgatás központi szervének koordinációs tevékenysége megkezdéséig.”

Kapcsolódó szabályok

Kiterjedt káresemény esetén a BM OKF főigazgatója azonnal intézkedik a katasztrófavédelmi feladatok ellátása és koordinálása keretében, az előzetesen jóváhagyott központi veszélyelhárítási terv szerint (a tervet a belügyminiszter hagyja jóvá) – az alábbiak érdekében:

• az emberi élet védelme;
• a létfenntartáshoz szükséges anyagi javak és a kritikus infrastruktúrák védelme;
• a lakosság alapvető ellátásának biztosítása;
• a katasztrófa következményeinek lehető legkisebbre csökkentése.

• Honvédségi erők igénybe vehetők: a szükséges létszámnak megfelelően, a Magyar Honvédség irányítására vonatkozó szabályok alapján erre jogosult személy döntése szerint.
• A megtett intézkedésekről a főigazgató haladéktalanul tájékoztatja a belügyminisztert.
• A kiterjedt káresemény kezdetének és megszűnésének időpontját és helyét a BM OKF honlapján közzéteszi.

A kiterjedt káreseményre vonatkozó szabályok a Kat. 2022. november 1-jei módosításával kerültek be a törvénybe (V. fejezet). Ugyanekkor kikerült a szabályozásból többek között a katasztrófaveszélyre és a veszélyhelyzetre vonatkozó fejezet (a katasztrófaveszély fogalma azonban változatlan tartalommal megmaradt az értelmező rendelkezések között), a védelmi bizottságok és a polgármester feladatai, a polgári védelmi kötelezettség, valamint a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettség szabályai – ezeket a VBÖ rendezi.

Jogszabályi alap: 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendelet 76–77. §.

• A katasztrófavédelmi szempontból I. és II. veszélyességi (katasztrófavédelmi) osztályba sorolt településen a polgármester közbiztonsági referenst jelöl ki.
• Közös önkormányzati hivatalt működtető települések esetén a polgármesterek közösen jelölik ki a referenst; megállapodásuk hiányában a kijelölés jogát a közös önkormányzati hivatal székhelye szerinti település polgármestere gyakorolja.
• A kijelölt személynek legalább középfokú iskolai végzettséggel kell rendelkeznie; a polgármester gondoskodik a katasztrófavédelmi képzéseken való részvételéről.
• A referens legkésőbb a kijelölést követő 90 napon belül eredményesen elvégzi a közbiztonsági referens tanfolyamot és vizsgabizonyítványt szerez.
• A tanfolyam szervezéséről, valamint a képzés és a vizsga tartalmának meghatározásáról a hivatásos katasztrófavédelmi szerv központi szervének vezetője (BM OKF főigazgató) gondoskodik.

A referens a polgármester feladat-meghatározásának megfelelően vesz részt a polgármester katasztrófák elleni védekezési feladatainak tervezésében, szervezésében és végrehajtásában (felkészülési, védekezési és helyreállítási időszakban egyaránt).

Alkotmányos alap

• Magyarország Alaptörvénye – különösen a XXXI. cikk (5)–(6) bekezdése (polgári védelmi kötelezettség, gazdasági és anyagi szolgáltatás előírása sarkalatos törvény szerint) és a különleges jogrendi rendelkezések (2022. november 1-jétől az 51. cikk a veszélyhelyzetről).

Törvények (sarkalatos törvények)

• 2011. évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról (Kat. tv.);
• 2021. évi XCIII. törvény a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról (VBÖ);
• 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről;
• 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól.

Kormányrendeletek

• 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendelet a Kat. tv. végrehajtásáról (Vhr.);
• 402/2022. (X. 24.) Korm. rendelet a polgári védelmi kötelezettségről;
• 403/2022. (X. 24.) Korm. rendelet a védelmi és biztonsági célú ellenőrzésekről;
• 404/2022. (X. 24.) Korm. rendelet a védelmi és biztonsági célú képzések szabályairól;
• 405/2022. (X. 24.) Korm. rendelet a védelmi és biztonsági célú gyakorlatokról;
• 406/2022. (X. 24.) Korm. rendelet a védelmi és biztonsági bírság szabályairól;
• 407/2023. (X. 24.) Korm. rendelet egyes gazdasági társaságoknak a VBÖ szerinti ellátási kötelezettségéről;
• 408/2023. (X. 24.) Korm. rendelet egyes védelmi és biztonsági tevékenységekkel kapcsolatos belügyi tárgyú kormányrendeletek módosításáról.

Miniszteri rendelet, kormányhatározat

• 62/2011. (XII. 29.) BM rendelet a katasztrófák elleni védekezés egyes szabályairól;
• 48/2011. (XII. 15.) BM rendelet (az önkormányzati tűzoltóságok egységes rendszere);
• 1150/2012. (V. 15.) Korm. határozat a Katasztrófavédelmi Koordinációs Tárcaközi Bizottság (KKB) feladatairól, szervezeti és működési rendjéről.

Előzmény és nemzetközi kötelezettségek

• 1999. évi LXXIV. törvény (az első önálló hazai szabályozás – hatályon kívül);
• uniós jog, pl. a SEVESO irányelvek (veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek);
• ENSZ- és NATO-kötelezettségek, nukleáris egyezmények, genfi egyezmények, INSARAG-irányelvek;
• veszélyesáru-szállítási szabályrendszerek: ADR (közút), RID (vasút), ADN (víz), ICAO (légi).

A lakosságvédelem két nagy módszertani csoportja:

1. Helyi védelem – elzárkózás a veszélyeztető hatás elleni védelemre alkalmas, illetve alkalmassá tett helyen.
2. Távolsági védelem – a lakosság kimenekítése vagy kitelepítése a veszélyeztetett területről és átmeneti befogadó helyen történő elhelyezése (majd visszatelepítés).

A módszereket kiegészítő, azokat kiszolgáló lakosságvédelmi feladatok:

• riasztás és veszélyhelyzeti tájékoztatás – közérdekű közlemény közzétételével, a lakossági riasztórendszer eszközeivel, elektronikus hírközlési szolgáltatások eszközeivel, helyben szokásos módokon (hangosbemondó, falragasz), illetve mindezek egyidejű alkalmazásával; a riasztás szöveges közléssel vagy szirénajelekkel (katasztrófariasztás) történik;
• egyéni védőeszközzel (szükség-védőeszközzel) való ellátás – a kimenekítés, kitelepítés során, ha a veszélyeztető hatás indokolja; az atomerőmű által veszélyeztetett (0–30 km közötti) területen szükség szerint jódprofilaxis is alkalmazandó;
• mentesítés (sugár-, illetve vegyi), fertőtlenítés;
• a visszamaradó anyagi javak őrzése, védelme (rendőrség, szükség esetén a Honvédség fegyver nélküli közreműködése).

1. Megfelelő távolságra helyezkedik el a veszélyeztetett területtől.
2. Biztosítja a befogadott lakosság számára az alapvető ellátást, ezen belül:
   • ivóvíz,
   • élelem,
   • orvosi ellátás,
   • alapvető higiéniai feltételek,
   • a hulladék megfelelő kezelésére szolgáló létesítmények,
   • szállásra szolgáló helyiségek,
   • az alapvető kulturális igények kielégítése.

A befogadóhely alkalmazásakor

• jól látható módon jelölni kell a helyiségek rendeltetését;
• biztosítani kell a befogadottak számára a házirend megismerését, és gondoskodni kell annak betartásáról;
• biztosítani kell a lelki segítségnyújtást, valamint a gyermekek és a más különös gondoskodást igénylő személyek alapvető ellátását;
• fertőtlenítés, mentesítés végrehajtása elrendelhető.

A befogadás végrehajtásának szempontjai

• a kitelepített lakosság elsősorban befogadó intézményben, személyek elhelyezésére szolgáló épületben, illetve szükségtáborhelyen helyezhető el; ha ilyen nincs, a lakosságnál is elhelyezhetők;
• a kitelepítés a lehető legkisebb mértékben érintse a befogadással érintett terület lakosságának életviszonyait;
• a családtagokat lehetőleg ugyanazon a településen és lehetőleg azonos intézményben kell elhelyezni.

A kitelepítésről szóló döntést az elrendelő írásba foglalja – akadályoztatása esetén az elrendelést követő legkésőbb 3 napon belül –, és felhívás közzétételével gondoskodik a kihirdetéséről. A felhívás minimum tartalmi követelményei:

1. a kijelölt gyülekezési hely és időpont;
2. a kijelölt befogadó hely;
3. a saját járművel önállóan megoldott, befogadóhelyre történő távozás lehetősége és a bejelentési kötelezettség;
4. a szállítási lehetőségek, beleértve az elrendelt korlátozásokat is;
5. a kitelepítés során szükséges alapvető okmányok és más ajánlott dolgok megjelölése;
6. a hátrahagyott javakkal kapcsolatos tennivalók;
7. a kitelepítés várható időtartama (ha ismert);
8. a további információkat adó szerv megnevezése és elérhetősége.

A kitelepítés és a befogadás elrendelésére veszélyhelyzetben, a Kormány felhatalmazása alapján, illetékességi területére vonatkozóan a polgármester, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv területi szerve vezetője által kijelölt személy, valamint a megyei (fővárosi) védelmi bizottság elnöke jogosult; halasztást nem tűrő esetben a polgármester, illetve a megyei (fővárosi) védelmi bizottság elnöke. A visszatelepítés elrendelésére a megyei (fővárosi) védelmi bizottság elnöke jogosult. Ha a közvetlen életveszély és a váratlan kockázat miatt nincs mód a kitelepítés végrehajtására, a lakosság védelmét kimenekítéssel kell biztosítani – egyebekben arra a kitelepítés szabályai az irányadók.

A települési katasztrófavédelmi feladatok a megelőzés, a védekezés és a helyreállítás időszaka szerint csoportosíthatók. A helyi szintű igazgatás a polgármester útján valósul meg, akit a jegyző (körjegyző) és a polgármesteri hivatal, valamint a közbiztonsági referens segít.

1. A megelőzés időszakában

• a katasztrófavédelmi besorolási eljárás (a polgármester a hivatásos katasztrófavédelmi szerv helyi szervének közreműködésével minden év szeptember 30-ig elvégzi a kockázatbecslést, és javaslatot tesz a település besorolására a területi (fővárosi) védelmi bizottság elnökének);
• a veszélyeztetettség felmérése, kockázatbecslés;
• veszélyelhárítási tervezés (települési, fővárosban kerületi veszélyelhárítási terv; minden év március 31-ig felülvizsgálat; legalább 3 évente gyakorlat; a tervet a helyi védelmi bizottság elnöke hagyja jóvá a hivatásos katasztrófavédelmi szerv helyi szerve vezetőjének egyetértésével);
• a lakossági riasztórendszerek karbantartása, ellenőrzése, próbák végzése;
• a polgári védelmi felkészítés, lakossági tájékoztató kiadvány készítése és hozzáférhetővé tétele (a kisebbségi önkormányzatok bevonásával);
• a mentési feladatok anyagi-technikai biztosítása;
• a polgári védelmi kötelezettség alatt álló állampolgárok beosztása, a települési pv. szervezet megalakítása; a gazdálkodó szervezetek részére határozattal a pv. szervezetek megalakításának elrendelése; a közbiztonsági referens kijelölése.

2. A védekezés időszakában

• lakosságvédelem (elzárkóztatás, kitelepítés, kimenekítés, befogadás, visszatelepítés szervezése és irányítása);
• riasztás és veszélyhelyzeti tájékoztatás;
• egyéni védőeszköz-ellátás;
• a helyi katasztrófavédelmi tevékenység irányítása a hivatásos katasztrófavédelmi szerv szakmai iránymutatása mellett;
• halasztást nem tűrő esetben átmeneti jelleggel az élet és az anyagi javak védelméhez szükséges intézkedések elrendelése – erről haladéktalanul értesíteni kell a hivatásos katasztrófavédelmi szerv területi szerve vezetőjét és a védelmi bizottság elnökét;
• a polgári védelmi szolgálatra kötelezés, a települési pv. szervezetek alkalmazásának elrendelése;
• az anyagi javak védelme, a lakosság létfenntartásához szükséges anyagi javakkal való ellátása;
• együttműködés más települések polgármestereivel és a védekezésbe bevont szervezetekkel;
• médiakezelés, kríziskommunikáció.

3. A helyreállítás időszakában

• kárfelmérés, a környezeti károk felmérése, vizsgálatok végzése;
• újjáépítés (a Kormány döntésének megfelelően való részvétel a helyreállításban);
• segélyszállítmányok fogadása;
• a mentés során használt erő-eszköz készletek pótlása;
• a mentési tapasztalatok összegzése, ez alapján a helyi szabályzók bevezetése, módosítása.

A polgármester katasztrófavédelmi ügyekben államigazgatási jogkörben jár el: gyakorolja az elsőfokú polgári védelmi hatósági jogkört, amit jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe.

A területi szintű katasztrófavédelmi (védelmi és biztonsági) igazgatás a területi védelmi bizottság (TVB), illetve a helyi védelmi bizottság (HVB) útján valósul meg. A TVB közigazgatási szerv, amely a Kormány irányítása alatt működik, és illetékességi területén ellátja a honvédelmi felkészítéssel és a katasztrófavédelemmel kapcsolatos feladatokat.

Összetétele

• Elnök: a fővárosi/vármegyei főispán (kormánymegbízott).
• Katasztrófavédelmi elnökhelyettes: a hivatásos katasztrófavédelmi szerv területi szervének vezetője (a katasztrófák elleni védekezés tekintetében).
• Honvédelmi elnökhelyettes (a honvédelmi feladatok tekintetében).
• Szavazati jogú tagok: a kormányhivatal főigazgatója; a megyei közgyűlés elnöke, illetve a főpolgármester; a megyei jogú város polgármestere; a katonai igazgatás területi szervének képviselője; a megyei (fővárosi) rendőrfőkapitány; a kormányhivatal egészségügyi főosztályvezetője; a vízügyi igazgatási szerv képviselője; valamint a TVB titkárság.
• Állandó meghívottak (tanácskozási joggal): az OMSZ képviselője; a kijelölt HM szervezeti egység vezetője; a BM vagy a BM OKF védelmi igazgatási szervezeti egységének vezetője; a TVB területén lévő rendvédelmi szervek megyei vezetői; a Honvéd Vezérkar főnöke által kijelölt katonai szervezet parancsnoka és a katonai igazgatási szervezet vezetője.
• Eseti meghívottak: a helyi védelmi bizottságok elnökei az őket érintő döntésekben, a Magyar Közút Zrt. vezetője, az NMHH területi szervezetének vezetője.

Feladatai

• Illetékességi területén összehangolja és irányítja a megelőzés, a felkészülés és a védekezés megyei (vármegyei) és helyi szintű feladatait.
• Ellátja a települések, más vármegyék és a főváros közötti kölcsönös segítségnyújtással, értesítéssel, riasztással és tájékoztatással kapcsolatos feladatokat.
• Szervezi a közigazgatási szervek, a Magyar Honvédség, a rendvédelmi szervek és a társadalmi szervezetek területi szintű együttműködését.
• Működési területén irányítja a védekezésben részt vevő szervek, szervezetek tevékenységét; a védekezés irányítása során utasíthatja a részt vevő szervezetek vezetőit a hatáskörükbe tartozó intézkedések megtételére; intézkedik a védekezéshez igénybe vehető állomány és eszközök átcsoportosítására és bevonására. (Irányítási és utasítási jogköre nem terjed ki a főpolgármesterre és a megyei közgyűlés elnökére.)
• Területi (fővárosi) veszélyelhárítási tervet készít a megyei közgyűlés elnöke (főpolgármester) és a hivatásos katasztrófavédelmi szerv területi szervének közreműködésével; a tervet szükség szerint, egyebekben minden év június 30-ig felülvizsgálja; a tervet a bizottság elnöke hagyja jóvá a hivatásos katasztrófavédelmi szerv központi szerve vezetőjének egyetértésével (a felterjesztés előtt a bizottság ülésen megtárgyalja).
• Elnöke felülvizsgálja a települések katasztrófavédelmi besorolási javaslatát és – a területi szerv közreműködésével, a központi szerv útján – jóváhagyásra felterjeszti a katasztrófák elleni védekezésért felelős miniszterhez.
• Elnöke jogosult a kitelepítés és befogadás, valamint a visszatelepítés elrendelésére, továbbá megyei (fővárosi) szintű veszélyeztetettség esetén a katasztrófariasztás elrendelésére a megyei katasztrófavédelmi igazgatóság útján.

Munkacsoportok (2014. december 1-jétől): honvédelmi igazgatási, katasztrófavédelmi, támogató, valamint gazdaságmozgósítási és lakosságellátási munkacsoport.

Helyi védelmi bizottság – elnöke a járási (kerületi) hivatal vezetője; helyettesei a katasztrófavédelmi, illetve a honvédelmi elnökhelyettes; titkára a járási hivatal hivatalvezető-helyettese. A HVB elnöke hagyja jóvá a települési veszélyelhárítási tervet a hivatásos katasztrófavédelmi szerv helyi szerve vezetőjének egyetértésével.